為調(diào)整我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)更為合理，使財(cái)政經(jīng)費(fèi)更多地投向?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的薄弱領(lǐng)域，推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展與質(zhì)量提升，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化，特提出以下進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)與相關(guān)體制的政策建議：
一、突破舊有學(xué)前教育發(fā)展思路，創(chuàng)新學(xué)前教育財(cái)政投入體制
首先，明確將實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠且有一定質(zhì)量的發(fā)展，作為公共財(cái)政推進(jìn)區(qū)域?qū)W前教育事業(yè)均衡發(fā)展的基本目標(biāo)。基于此，現(xiàn)有學(xué)前教育財(cái)政投入體制應(yīng)突破“唯公辦、城市為主”的發(fā)展思路，統(tǒng)籌分配學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)綜合考慮不同辦學(xué)性質(zhì)和類型幼兒園的布局與發(fā)展差異、城鄉(xiāng)和地區(qū)間學(xué)前教育財(cái)政資源的分配差異，學(xué)前財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，應(yīng)著重補(bǔ)齊普惠性幼兒園資源不足、農(nóng)村和老少邊貧民地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展滯后、幼兒園教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的短板，再以此確立合理的學(xué)前教育財(cái)政投入基本結(jié)構(gòu)。
其次，基于我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本格局和目標(biāo)，明確將我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)為“基礎(chǔ)性投入、激勵(lì)性投入、傾斜性投入”三部分。“基礎(chǔ)性投入”重點(diǎn)為保障公辦學(xué)前教育資源的數(shù)量穩(wěn)步發(fā)展、質(zhì)量穩(wěn)定提升；“激勵(lì)性投入”則重在激發(fā)不同性質(zhì)和類型的幼兒園舉辦者更主動(dòng)為民眾提供普惠且有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)的積極性；“傾斜性投入”則重在保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、薄弱領(lǐng)域分配，確保學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的底線均衡。
二、以普惠和質(zhì)量為基本價(jià)值取向，打破公民辦壁壘，促進(jìn)學(xué)前教育的公平發(fā)展與普及
首先，基礎(chǔ)性學(xué)前教育財(cái)政投入重點(diǎn)投公辦。目前我國(guó)公辦園及在園兒童數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的近一半，也有將近97%的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)都投向了各類公辦園。基于此，在穩(wěn)定現(xiàn)有財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入、保持公辦園發(fā)展水平和規(guī)模的基礎(chǔ)上，應(yīng)依托現(xiàn)有的編制撥款、生均撥款等方式，將35%的新增學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)性投入，重點(diǎn)保障對(duì)各類公辦園軟硬件等方面的投入，推動(dòng)公辦園數(shù)量和規(guī)模的穩(wěn)步擴(kuò)大與質(zhì)量的穩(wěn)定提升，確保公辦學(xué)前教育在整個(gè)普惠性學(xué)前教育服務(wù)體系中占據(jù)主要比例，并保持較好的質(zhì)量水平。
其次，激勵(lì)性學(xué)前教育財(cái)政投入重點(diǎn)促普惠與質(zhì)量。激勵(lì)性財(cái)政投入重點(diǎn)在于激勵(lì)各類幼兒園提供普惠且質(zhì)量有保證的學(xué)前教育服務(wù)，因此建議將40%的新增學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為激勵(lì)性投入，以普惠且有質(zhì)量為主要目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，基于評(píng)估、以獎(jiǎng)代投，打破公民辦壁壘，面向轄區(qū)內(nèi)所有公辦、公辦性質(zhì)、民辦以及混合所有制幼兒園，針對(duì)幼兒園的教師隊(duì)伍建設(shè)、日常辦公運(yùn)行、設(shè)施設(shè)備建設(shè)等方面，以生均財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、專項(xiàng)投入獎(jiǎng)勵(lì)等多種方式，結(jié)合幼兒園辦學(xué)等級(jí)認(rèn)定及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定相應(yīng)的投入標(biāo)準(zhǔn)和力度，確保各類普惠且有質(zhì)量的幼兒園能夠享有同等的學(xué)前教育財(cái)政投入保障的待遇。
第三，傾斜性學(xué)前教育財(cái)政投入重點(diǎn)保弱勢(shì)。財(cái)政投入應(yīng)在穩(wěn)定原有支持性投入的基礎(chǔ)上，確保每年有不低于25%的新增學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為傾斜性投入，重點(diǎn)投向處于發(fā)展弱勢(shì)區(qū)域的各類薄弱的公辦、公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦園以及混合所有制幼兒園，提供特殊、傾斜性的投入，以盤活當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的普惠性學(xué)前教育資源、發(fā)展新的資源，并穩(wěn)步提高教育教學(xué)水平，推動(dòng)區(qū)域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展趨向公平與均衡。
三、以學(xué)前教育財(cái)政投入方式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)普惠性幼兒園辦學(xué)成本的合理分擔(dān)
首先，應(yīng)面向公辦及公辦性質(zhì)幼兒園構(gòu)建統(tǒng)一的編制撥款、生均撥款和生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)和程序。
其次，根據(jù)幼兒園的普惠性程度與辦學(xué)質(zhì)量，同時(shí)基于營(yíng)利性與非營(yíng)利的區(qū)分，以多種財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式加大對(duì)非營(yíng)利、普惠性民辦園的支持力度。
第三，利用間接性的財(cái)政補(bǔ)貼政策，構(gòu)建幼兒園發(fā)展預(yù)備金制度，要求民辦園為保障教師工資待遇、改善教育教學(xué)條件等預(yù)留發(fā)展資金。
四、明確學(xué)前教育財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，確保新增學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)向教師工資待遇保障等學(xué)前教育發(fā)展的必然薄弱環(huán)節(jié)傾斜
首先，應(yīng)提升普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并且放寬生均財(cái)政補(bǔ)貼的使用范圍，明確生均財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)中有相當(dāng)比例可用于教師工資待遇保障。目前國(guó)內(nèi)一些省份，如上海、浙江、山東等地，都已經(jīng)在探索實(shí)施普惠性民辦園生均財(cái)政補(bǔ)貼政策，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍普遍偏低，缺乏對(duì)用途的具體規(guī)劃。為此，各級(jí)地方政府一方面應(yīng)利用公共財(cái)政加大對(duì)普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)貼力度，不斷提升相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面明確規(guī)定生均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)中應(yīng)用于幼兒園教師工資待遇保障的比例，確保補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用。
其次，核定基礎(chǔ)教育教師編制總量，對(duì)幼兒園教師編制進(jìn)行統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)管理，為公辦園及公辦性質(zhì)園補(bǔ)足配齊在編教師，保障教師工資待遇。目前，我國(guó)各地區(qū)幼兒園教師編制緊缺，尤其是公辦性質(zhì)幼兒園教師嚴(yán)重不足，正嚴(yán)重制約著公辦學(xué)前教育的有效擴(kuò)大與發(fā)展。為此，教育部門應(yīng)連同編辦、人社等部門，基于整個(gè)基礎(chǔ)教育教師編制總量以及公辦學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，統(tǒng)籌公辦園教師編制配給，并對(duì)編制實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各類公辦園實(shí)際辦學(xué)規(guī)模和教育需要，定期核編，對(duì)缺編嚴(yán)重的公辦性質(zhì)幼兒園配備基本的編制數(shù)量。
第三，針對(duì)普惠性民辦園和各類公辦性質(zhì)園非在編教師，結(jié)合規(guī)范的人事管理制度改革，構(gòu)建相應(yīng)的教師工資待遇專項(xiàng)補(bǔ)貼和資助制度。對(duì)于無(wú)法通過(guò)編制解決的非在編教師的工資待遇，可借鑒北京、上海、山東等地已經(jīng)在探索使用的制度外用工、人事代理等人事管理模式，基于對(duì)非在編教師的評(píng)聘、權(quán)益保障等的規(guī)范管理，實(shí)施教師工資待遇專項(xiàng)補(bǔ)貼和資助制度，為這些教師群體在基本工資、社保、醫(yī)療等方面提供一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，并穩(wěn)步提升非在編教師的工資待遇。
第四，基于學(xué)前教師隊(duì)伍整體質(zhì)量亟待提升的需求，公共財(cái)政應(yīng)全面面向各類幼兒園教師提供差異化的在職培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障。在職培訓(xùn)作為提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)和保障其專業(yè)發(fā)展權(quán)利的重要方式，公共財(cái)政有必要為此提供必要的財(cái)政支持。考慮到不同性質(zhì)和類型的幼兒園公益性不同，應(yīng)針對(duì)不同幼兒園提供差異化的職后培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式。教師培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中的主要部分應(yīng)優(yōu)先投向薄弱地區(qū)、普惠性幼兒園教師，確保其能接受到充分、全面的在職培訓(xùn)；對(duì)于公益性較弱的民辦園教師，則也分配一定比例的經(jīng)費(fèi)，以“培訓(xùn)券”的方式，鼓勵(lì)教師從政府認(rèn)證的合格培訓(xùn)機(jī)構(gòu)選擇符合自身發(fā)展需要的培訓(xùn)項(xiàng)目。
（作者系國(guó)家督學(xué)、中國(guó)教育政策研究院副院長(zhǎng)）
（校對(duì)：郭彤洋）
