為調整我國學前教育財政投入結構更為合理，使財政經費更多地投向學前教育事業發展的薄弱領域，推動我國學前教育事業規模擴大的同時，進一步實現內涵發展與質量提升，實現學前教育財政經費使用效益的最大化，特提出以下進一步優化我國學前教育財政投入結構與相關體制的政策建議：
一、突破舊有學前教育發展思路，創新學前教育財政投入體制
首先，明確將實現學前教育普惠且有一定質量的發展，作為公共財政推進區域學前教育事業均衡發展的基本目標。基于此，現有學前教育財政投入體制應突破“唯公辦、城市為主”的發展思路，統籌分配學前教育財政經費時，應綜合考慮不同辦學性質和類型幼兒園的布局與發展差異、城鄉和地區間學前教育財政資源的分配差異，學前財政經費投入結構的規劃，應著重補齊普惠性幼兒園資源不足、農村和老少邊貧民地區學前教育發展滯后、幼兒園教師隊伍不穩定等學前教育事業發展的短板，再以此確立合理的學前教育財政投入基本結構。
其次，基于我國學前教育事業發展的基本格局和目標，明確將我國學前教育財政投入結構為“基礎性投入、激勵性投入、傾斜性投入”三部分。“基礎性投入”重點為保障公辦學前教育資源的數量穩步發展、質量穩定提升；“激勵性投入”則重在激發不同性質和類型的幼兒園舉辦者更主動為民眾提供普惠且有質量的學前教育服務的積極性；“傾斜性投入”則重在保障財政經費向學前教育事業發展的薄弱環節、薄弱領域分配，確保學前教育事業發展的底線均衡。
二、以普惠和質量為基本價值取向，打破公民辦壁壘，促進學前教育的公平發展與普及
首先，基礎性學前教育財政投入重點投公辦。目前我國公辦園及在園兒童數量占全國總數的近一半，也有將近97%的學前教育財政經費都投向了各類公辦園。基于此，在穩定現有財政經費投入、保持公辦園發展水平和規模的基礎上，應依托現有的編制撥款、生均撥款等方式，將35%的新增學前教育財政經費用于基礎性投入，重點保障對各類公辦園軟硬件等方面的投入，推動公辦園數量和規模的穩步擴大與質量的穩定提升，確保公辦學前教育在整個普惠性學前教育服務體系中占據主要比例，并保持較好的質量水平。
其次，激勵性學前教育財政投入重點促普惠與質量。激勵性財政投入重點在于激勵各類幼兒園提供普惠且質量有保證的學前教育服務，因此建議將40%的新增學前教育財政經費作為激勵性投入，以普惠且有質量為主要目標與評價標準，基于評估、以獎代投，打破公民辦壁壘，面向轄區內所有公辦、公辦性質、民辦以及混合所有制幼兒園，針對幼兒園的教師隊伍建設、日常辦公運行、設施設備建設等方面，以生均財政獎補、專項投入獎勵等多種方式，結合幼兒園辦學等級認定及收費標準，確定相應的投入標準和力度，確保各類普惠且有質量的幼兒園能夠享有同等的學前教育財政投入保障的待遇。
第三，傾斜性學前教育財政投入重點保弱勢。財政投入應在穩定原有支持性投入的基礎上，確保每年有不低于25%的新增學前教育財政經費作為傾斜性投入，重點投向處于發展弱勢區域的各類薄弱的公辦、公辦性質幼兒園、普惠性民辦園以及混合所有制幼兒園，提供特殊、傾斜性的投入，以盤活當地現有的普惠性學前教育資源、發展新的資源，并穩步提高教育教學水平，推動區域學前教育事業發展趨向公平與均衡。
三、以學前教育財政投入方式的創新，實現普惠性幼兒園辦學成本的合理分擔
首先，應面向公辦及公辦性質幼兒園構建統一的編制撥款、生均撥款和生均公用經費撥款標準和程序。
其次，根據幼兒園的普惠性程度與辦學質量，同時基于營利性與非營利的區分，以多種財政獎補方式加大對非營利、普惠性民辦園的支持力度。
第三，利用間接性的財政補貼政策，構建幼兒園發展預備金制度，要求民辦園為保障教師工資待遇、改善教育教學條件等預留發展資金。
四、明確學前教育財政投入的重點領域，確保新增學前教育財政經費向教師工資待遇保障等學前教育發展的必然薄弱環節傾斜
首先，應提升普惠性民辦園的生均財政補貼標準，并且放寬生均財政補貼的使用范圍，明確生均財政補貼經費中有相當比例可用于教師工資待遇保障。目前國內一些省份，如上海、浙江、山東等地，都已經在探索實施普惠性民辦園生均財政補貼政策，但補貼標準仍普遍偏低，缺乏對用途的具體規劃。為此，各級地方政府一方面應利用公共財政加大對普惠性民辦園的生均財政補貼力度，不斷提升相關標準，另一方面明確規定生均補貼經費中應用于幼兒園教師工資待遇保障的比例，確保補貼經費的規范使用。
其次，核定基礎教育教師編制總量，對幼兒園教師編制進行統籌、動態管理，為公辦園及公辦性質園補足配齊在編教師，保障教師工資待遇。目前，我國各地區幼兒園教師編制緊缺，尤其是公辦性質幼兒園教師嚴重不足，正嚴重制約著公辦學前教育的有效擴大與發展。為此，教育部門應連同編辦、人社等部門，基于整個基礎教育教師編制總量以及公辦學前教育發展的現實需求，統籌公辦園教師編制配給，并對編制實施動態管理，根據區域內各類公辦園實際辦學規模和教育需要，定期核編，對缺編嚴重的公辦性質幼兒園配備基本的編制數量。
第三，針對普惠性民辦園和各類公辦性質園非在編教師，結合規范的人事管理制度改革，構建相應的教師工資待遇專項補貼和資助制度。對于無法通過編制解決的非在編教師的工資待遇，可借鑒北京、上海、山東等地已經在探索使用的制度外用工、人事代理等人事管理模式，基于對非在編教師的評聘、權益保障等的規范管理，實施教師工資待遇專項補貼和資助制度，為這些教師群體在基本工資、社保、醫療等方面提供一定數額的財政補貼，并穩步提升非在編教師的工資待遇。
第四，基于學前教師隊伍整體質量亟待提升的需求，公共財政應全面面向各類幼兒園教師提供差異化的在職培訓經費保障。在職培訓作為提升幼兒園教師專業素養和保障其專業發展權利的重要方式，公共財政有必要為此提供必要的財政支持。考慮到不同性質和類型的幼兒園公益性不同，應針對不同幼兒園提供差異化的職后培訓經費補貼標準和方式。教師培訓專項經費中的主要部分應優先投向薄弱地區、普惠性幼兒園教師，確保其能接受到充分、全面的在職培訓；對于公益性較弱的民辦園教師，則也分配一定比例的經費，以“培訓券”的方式，鼓勵教師從政府認證的合格培訓機構選擇符合自身發展需要的培訓項目。
（作者系國家督學、中國教育政策研究院副院長）
